事业单位监管立法的域外经验

7月26日，在美国旧金山贝维尤邮政所，一名邮局职员为顾客办理业务。美国的政府性公司虽为数不多，涵盖的类型却迥异，有规模庞大且广为人知的公司，例如美国邮政和联邦存款保险公司 图/新华社/法新

事业单位历来被视为中国政治经济体制的特产，因其规模庞大、形态繁杂，难以用准确统一的标准来定义，也无法在国际上找到对应的机构。实际上，域外存在许多功能类似于事业单位的“混合型组织”（HybridOrganizations）。上世纪80年代以来，英国、日本、美国等发达国家在市场化理念和新管理主义思潮的影响下，相信政府部门如能引入企业经营方式，可提升公共服务效率和质量，因而日益重视利用混合型组织来执行行政任务和提供公共服务。

混合型组织的经费虽多来自政府补助，却不像政府机关受制于僵化的官僚体系和公法规范，在人事和财务方面可享有相当的灵活性，能够提供更加专业、贴近社会需求的公共服务。如同中国的事业单位，混合型组织对其所在国家政府的角色发挥了补充作用，甚至有着政府机关或私营部门难以取代的地位。这些发达国家采用立法先行的方式，对混合型组织的治理结构、预算约束、信息披露、问责机制进行全方位的规范。本文考察英国的非部委公共团体、日本的独立行政法人、美国的准政府组织和政府性公司的发展历程和立法监管经验，以资我国深入推进事业单位体制改革借鉴。

英国的非部委公共团体

非部委公共团体是介乎政府与私营部门之间的混合型组织，系由政府部委或行政机构设置的非政府组织，在政府监督下提供行政、商业、咨询或管制性的公共服务。设立非部委公共团体，意在实现下列目的：1.扩大公众参与，引进社会团体、个人或私营部门共同推动公共事务；2.强化民主决策，综合考虑各方的意见和利益；3.基于信托原则委任公共服务；4.信息公开，接受公众评议；5.针对特定公共事务进行监督考核。据英国官方统计，其国内目前共计有192个全国性非部委公共团体，雇用职员超过11万名，政府提供年度补助金额超过380亿英镑。英国政府内阁办公厅（CabinetOffice）每年公布一份《公共团体报告》，详列各非部委公共团体的雇员人数、经费支出情况。

早先英国政府与民间组织之间经常共同成立一些论坛，藉以沟通或协调活动，久而久之演变成为“准自治非政府组织”（Quangos）。Quangos的数量在二战后大幅增加，上世纪70年代达到顶峰。社会和议会的质疑随之而来，认为该类组织数量泛滥、浪费资源、信息不透明、管理人员任命私相授受、问责机制不足。面对如此批评，保守党政府在1979年上台后委托LeoPliatzky爵士专门研究Quangos的规范与监管。后者于隔年完成《非部委公共团体报告》，认为Quangos这一英文简称中的“准自治”和“非政府”无法清楚准确反映该类组织的主要特征，而应采用“非部委公共团体”（NonDepartmentalPublicBodies）的名称。英国政府接受该报告的建议，首度将其定义为：“在政府施政过程中发挥某种功能的组织，但却非政府部门或某一政府部门的单位，其运作与部委维持某种程度的距离。”

非部委公共团体的设立没有固定程序可循，主要是基于发起机关的政策考量，因此不同团体的权利职责各不相同。英国政府内阁办公厅负责指导部委设立非部委公共团体，并参加起草设立法案的相关条款。在法人治理结构方面，非部委公共团体大多采用董事会制。董事长领导团体并负责营运策略，确保方向及业务符合部委设定的目标。董事多为兼职，成员及酬劳标准，明列于内阁办公厅年度公共团体报告。执行长于董事会的领导下，负责团体的营运、财务及人事，通常也获相关部委任命为团体的会计主管，向议会及监督部门负责。非部委公共团体所属的职员采用市场化的聘任制，不享有公务员待遇。

非部委公共团体的立法监管强调“内外兼修”。“内功”方面，自上世纪90年代开始，英国政府高度重视改善非部委公共团体的法人治理机制，包括提升董事会管治能力、在董事会中设置审计委员会、建立内部稽核机制以及强化信息披露。

确立董事会行为准则。英国政府为强化非部委公共团体董事会的职能，制定多项指南、手册及准则，例如财政部发布的《建立有效的董事会：增进执行性非部委公共团体独立董事会之有效性》（BuildingEffectiveBoard）报告、《公共团体董事会成员的最佳实务准则》、内阁办公厅公布的《公共团体新任董事指南》和《公共团体董事行为指南》，列出了合格的董事会应具有的品质。

设置审计委员会。非部委公共团体须依内阁办公厅颁布的《公共团体实务准则指南》的规定，在其董事会中设置审计委员会，作为董事会的常设委员会，为董事会及执行长提供咨询意见。审计委员会的成员及其主席由董事会任命，主席为董事会成员，委员不得少于5人，其中1人必须具备财务、会计或审计背景。审计委员会的运作，必须遵循财政部颁布的适用于各类政府机构的审计实务准则。

建立内部稽核机制。非部委公共团体的执行长，必须依据财政部颁布的《政府内部稽核准则》建立内部稽核机制。内部稽核主管应经执行长咨询审计委员会或其主席意见后任命，所有内部稽核人员必须具有专业工作能力。

加强信息披露。根据英国议会2000年通过的《信息自由法》，民众有权获得非部委公共团体及其他各类公共团体之相关信息。自2005年1月起，所有非部委公共团体必须依规定进行信息公开。

除了法人治理机制，在“外功”方面，英国政府高度重视非部委公共团体的监督问责。非部委公共团体虽享有一定程度的独立自主性，但发起部委仍须就其享有的自主权限，是否有效执行政府政策，营运的效率与效能，及其使用公共资源的情况，向国会负责。所有非部委公共团体，无论设立时是否经过国会批准，皆须接受国会的监督和审查。同时，非部委公共团体也须就其所提供的公共服务，直接向民众负责。在制度上，非部委公共团体须接受国会、审计长、发起部委、内阁办公厅、财政部等部门的监管。

国会的监督。国会决算委员会有权要求非部委公共团体执行长列席说明，以确保公共资源得到妥善运用。国会相关委员会有权检查所有非部委公共团体的支出、行政管理、政策执行等情况。国会可通过质询发起部委的首长，了解各类非部委公共团体的运营状况。

审计长的监督。在财务方面，审计长有权进行审计或由指定会计师进行查核。同时依据法律规定，审计长有权针对非部委公共团体进行绩效审计。

发起部委的监督。政府各部委应设立工作小组，作为部委与团体之间联系、控制预算以及监督的机制。发起部委应与各类公共团体建立良好的伙伴关系，核心要素包括：双方应确立与共同目标一致的利害关系，发起部委要扮演好“看门人”（Gatekeeper）的角色，做好内外部协调沟通工作；双方应建立共同的风险管理制度，提高运行效率，发起部委对不能实现预期目标的风险负有最终责任，而非部委公共团体对其承担的目标，须负完全责任。

内阁办公厅的监督。内阁办公厅设有专门的工作小组和公职任命部门，负责制定相关准则及董事会人事任命。

此外，财政部针对各类非部委公共团体制定一般规范、人事规范及财务规范作为实务指引。

日本的独立行政法人

日本政府在上世纪90年代中期启动独立行政法人改革，推动公共服务组织体制创新。独立行政法人改革，是将既有的国家机关或机构改制成为新的独立（公）法人，赋予其与国家法人有别的法律人格，分担履行国家任务。独立行政法人制度的建立，意在将政府的“规划”职能与“实施”职能分立，依照公共事务的内容与性质，追求最适当的组织及营运模式，从而实现政府机构精简，提升行政效率、质量及透明度。此外，独立行政法人从国家行政组织独立出来，可解脱官僚体制的僵化束缚，并将市场竞争原理导入行政机关。其制度优势在于预算和人事方面的灵活性。预算虽然还是国家财政拨款，但财务上采取企业会计原则，而人事上采用“非公务员型”，故不受政府编制和工资法的限制，雇用方式可实现多样化。

日本政府在1997年12月出台的行政改革会议最终报告中，正式倡议将独立行政法人制度纳入《中央省厅等改革基本法》。1999年7月，《独立行政法人通则法》（以下简称“独通法”）、《独立行政法人通则法施行之法律整备法》及《总务省设置法》陆续公布，并于2001年正式施行。至该年4月，已有57个独立行政法人开始营运，按照计划的进程，中央行政机关所有附属机构在2004年之前全部改制为独立行政法人。

每个独立行政法人设立之前，有专门为该法人单独制定的个别设置法。独立行政法人的立法监管包括如下要点：

设立标准。独立行政法人的业务内容是国家无须亲为，但交给民间又未必能做好的事务。“独通法”第2条规定，独立行政法人基本要件为：1.基于国民生活与社会经济安定，确有必要实施的公共事务；2.毋须以国家为主体亲自直接实施；3.委托民间恐难以执行，或有必要通过委托方能有效实施时，政府可设置独立行政法人。按照这一标准，其涵盖范围可区分为：造币等业务、考试研究业务、国立学校等文教研修业务、国立医院等医疗卫生业务、统计等业务。其他现由政府机关执行的业务，由各省厅分别加以检讨，如认为本质上不属于国家行政组织所应从事的业务，就应分别民营化、移转民间、由地方公共团体经营或者废止。

组织结构。“独通法”规定，独立行政法人的成立要进行设立登记，名称及其内部组织由个别法规定，至少应设立法人长与监事，由主管省厅首长任命，必须经由公开招募方式选任。法人长代表独立行政法人并管理业务，监事监督业务。由于独立行政法人是国家之外独立存在的（公）法人，原则上不适用国家行政组织法和公务员法。领导层由法人长、监事及营运会议组成，也可设立理事会；营运委员会或理事会成员原则上由法人长任命。

业务运行。独立行政法人成立的目的、任务、工作事项、营运方式，由个别设置法明确规定。主管部委的监督和参与，限于个别法所规定的内容。这是为了扩大独立行政法人的营运裁量权，提升其业务、人事、财务的灵活性及效率。但为防止独立行政法人业务无限制膨胀，其所执行业务必须以个别法规定的范围为限。独立行政法人运行中的突出特色是“目标管理”及“业绩评价”制度。主管省厅制定目标后，交付给独立行政法人执行；各法人据以研拟工作计划，包括达成提升服务、营运效率化的必要措施、预算、收支计划、资金计划等。主管省厅按照目标及计划书内容进行评价。主管省厅对独立行政法人的监督和参与，只限于法人业务及组织营运，尽量排除涉及营运细节的事前管制，而将重点放在事后监督。

监督评鉴。独立行政法人的评价制度配合目标管理由“第三者”进行事后考评。为确保独立行政法人评价的客观性，总务省设立专门的政策评价委员会，会同各省厅设立的独立行政法人营运评价委员会来评鉴业务绩效。各省厅的评价委员会首先考评年度营运及目标实现的程度，根据评价结果向主管省厅提出建议，作为拨付营运费用的参考依据。总务省政策评价委员会进行第二阶段评价，复审各主管省厅考评结果。计划执行完毕时，主管省厅首长通盘检讨业务继续的必要性与组织形态，提出存续、民营化、废止等建议。评价结果必须公开，并作为干部绩效考核及赏罚依据。

财务会计。政府以营运拨款、设施经费支持法人的正常运行。运营拨款的使用不受年度预算制度的限制，年度剩余的资金经评价委员会认可，可以在计划使用目的内使用。另外，捐款、手续费等独立行政法人的收入不计入政府岁入。独立行政法人采用企业会计准则，不适用行政机关的会计法、预算决算及相关会计法令。不过，考虑到其不属于以收益为目的的营利法人，而未全部适用企业会计，根据独立行政法人的特性，对企业会计准则进行适当的修订，以发挥政策性、公益性效果，同时尽量确保财务透明化。此外，尚需提供“行政服务成本计算表”，明确反映在其执行的业务中国家所负担的全部成本。如果独立行政法人接受政府以土地、设施等有形物作为出资时，则需要制成租借对照表，以时价估算，方能无偿使用。

信息公开。“独通法”明确规定，凡法人业务、理监事的任命与解职、业务方法书、中期计划、年度计划、事业报告书、财务报表、决算报告、理监事及职员报酬标准、勤务条件等营运有关事项文件，应积极提供咨询，确保业务透明，订定独立行政法人信息公开法规相关事宜。

就制度改革成效而言，虽然日本政府在改革伊始雄心勃勃，建立了较为完善的法律监管体系。然而，由于工会反对和各方势力的抵触，2003年独立行政法人的基本体制产生方向性的改变，第一批启动的独立行政法人几乎都选择了公务员型，迫使日本政府提前于2004年重新调整组织与业务，与原本“独通法”的设计大不相同。由此，日本的独立行政法人改革因未能固守改革设想，而最终落入“虎头蛇尾”的结局。

美国的准政府机构与政府性公司

人们通常认为，美国信奉市场理念，政府部门与私人部门之间界分清楚，但实际上，美国在政府机关之外存在大量执行公共政策和履行指定给传统行政部门和机构的职责的混合型组织。在联邦政府层面上，这些混合型组织的类型和功能不尽一致，主要包括两大类别：一类是“准政府”机构（QuasiGovernment），另一类是政府性公司（GovernmentCorporation）。

无论是准政府机构还是政府性公司，皆难以精确定义。准政府机构是与政府有一定的法律关系，但其关系相对微弱的组织或团体，大体上包括五类机构：一是政府支持企业，例如在金融危机期间备受争议的房利美（FannieMae）与房地美（FreddieMac）；二是联邦政府资助的研发公司，例如鼎鼎有名的洛斯拉莫斯国家实验室和兰德公司；三是与政府相关的非营利组织，例如证券交易委员会辖下的证券投资者保护公司；四是政府支持的风险投资基金；五是国会授权的非营利组织。此外，还有一些难以归类的机构，例如著名的史密森学会。这些机构不属于《美国法典》第5篇定义的“机关”。“机关”（Agency）一词，在美国政府组织法上有特别的法律含义，意指《美国法典》第5篇（Title5,U.S.Code）定义的政府部门。一个机构，是否属于“机关”，决定着该机构适用的法律体系。如果该机构是美国政府机关，则受公法规范，反之则不然。其法律地位也难以用统一标准来界定，共性是兼具政府部门和私人部门的法律特征，得到联邦政府的支持。此类机构数量零散，与政府之间的关系大多因特定历史背景形成，法人治理结构也各有特点，目前并无统一的法律予以监管规范。如果此类机构属于美国税法501（c）条款下的“非营利组织”，获得联邦所得税减免待遇，那么必须遵循与之相应的法律规范。

对于政府性公司，美国法律也无一致的定义。根据《美国法典》第5篇，政府性公司是“美国政府拥有或控制的公司”；而《政府性公司控制法》（GovernmentCorporationControlAct）的定义是“政府混合拥有的公司和政府全资拥有的公司”，并以列举的方式明确27家公司为政府性公司。然而，这两个定义没有说明政府性公司的特性。有研究者认为，政府性公司属于国会建立的政府“机关”，其使命是提供市场化的公共服务，以服务收入来满足或基本满足其支出。不过，实践中并非所有的政府性公司都有服务收入或商业功能，而必须依靠政府全额拨款，例如美国最大的法律援助机构——法律服务公司（LSC）和公共广播公司（CPB）。政府性公司虽为数不多，涵盖的类型却迥异，有规模庞大且广为人知的公司，例如美国邮政和联邦存款保险公司，也有不知名的小公司。

政府性公司作为在法律上、管理上和财务上独立于政府的机构，更易采用财务和融资的商业方式、防止政治控制、以及利用商业管理的程序。政府性公司虽然属于联邦政府“机关”，但具有独立法人资格，也因此不享有主权豁免待遇。与常规的政府机关相比，公司型机构在管理上享有更大的灵活性和自由，特别是人事和财务制度方面，可在相当程度上独立于行政与立法的政策控制。由于这些优势，政府性公司适合用于经济事务和应急服务。然而，不管其履行何种职能，或从公众或自身角度看多么的“私有化”，政府性公司都要受到所有适用于政府“机关”的法律的管辖，除非有明确的豁免条款。美国最高法院曾经裁决，政府性公司具有的内在法律特征，不因立法语言或公司法而掩蔽，其所履行职责的性质不影响其政府特征。

设立政府性公司必须经美国国会专案批准。但对于政府性公司治理结构，法律未作统一的要求。然而，政府性公司的运营受行政部门、立法机构和社会公众的监督。美国国会1945年制订《政府性公司控制法》，明确规定了政府性公司的经费、审计、债务管理等方面的法定程序。根据《政府性公司控制法》，联邦政府全资拥有的公司应该向总统提交“企业型预算”，做法类似一般的商事企业，包括前后财政年度收支情况、财务状况、前景预测等。“企业型预算”的目的是为了让公司享有充分的财务灵活性来履行职能。总统在审核修订后与行政部门的预算一起递交国会。与受到统一的预算法律规则约束的行政部门不同，政府性公司不受政府预算程序的限制。根据《政府性公司控制法》的规定，公司有权决定其支出的性质、必要性和支付方式，可不受大多数适用于公共资金支出的管理规定和禁止性法令的管辖。这很大程度上是因为其收入来源于公司产品和服务的消费者，而非一般的纳税人。

根据1990年《首席财务官法案》（CFOA），政府性公司必须向国会提交年度管理报告，内容包括财务状况、营运状况、现金流、以及内部会计和管控体系。国会有权变更“商业型预算”的内容，限制公司资金的使用目的。根据《政府性公司控制法》，美国国会下属的政府问责署（GAO）负责政府性公司的年度财务审计。

信息披露方面，政府性公司的有关信息，除少数例外情形，均应公开。凭此透明公开机制，进行社会监督。此外，政府性公司适用行政程序法，其相关决定，须适用有关公告、听证等程序。

域外经验的启示

无论是英国的非部委公共团体、日本的独立行政法人，还是美国的政府性公司，其设立的目的无非是，政府部门希望在执行行政任务或提供公共服务时能以更加灵活的方式处理，企图跳脱出公、私二元体制的束缚，建立一种能够提升公共服务效率与质量的混合型体制。

在传统的二元体制中，公法形态上的行政组织，受到政府部门人事、财政及预算法令限制，不仅人力资源上受到公务员体制的约束，其行为必须严格符合法定程序，不得变通逾越法律确定的规矩。当社会变动发展而提出新要求时，政府部门常常无法以快速灵活的反应来解决问题。而私法形态上的行政组织，更多享有人事和财务上的灵活，能够迅速做出调整。

更何况，引入民间团体和社会公众的参与，不仅拓展公共服务的广度和深度，也可推动决策的民主化和科学化，从而改善政府部门行政服务的效率和质量。因此，探索结合公共部门和私营部门优势的体制机制成为近年来行政改革的方向。

然而，必须警惕的是，混合型组织有其潜在的弊端。公共部门和私人部门在“伙伴关系”和其他模糊的法律关系上日益混合在一起，可能引发新的问责性问题。此类组织在相当程度上依靠政府拨款来开展业务，行使的职责也常具有公权力色彩，如未受到严格监督和管控，当其经营不善时，国家仍然必须承担最终的责任。因此，如何利用私营部门的灵活性，同时保留政府部门的问责性，是行政改革需要面对的永恒难题。

综观英国、日本、美国对混合型组织的立法监管，主要集中于四个方面：一是立法规范先行，混合型组织的设立和运作须遵循法定程序，由于接受政府委托履行职能，在数量上受到控制；二是财务预算审计，虽然在资金运用支配上享有自主性，但皆须遵循审计要求和绩效评估，甚至向国会报告；三是强调信息公开，混合型组织有法律义务披露其执行业务和使用资金的情况；四是规范法人治理和问责机制，政府发起部门必须在人事选任和日常运作方面负起监督责任。

需加以注意的是，英国、日本、美国的“事业单位”立法监管尽管追求共同的目标，但各有独特的产生背景，必须结合其政治、经济、法律因素来加以分析。英国在上世纪80年代解决非部委公共团体面临的困境时，首先通过调研厘清了问题的缘由，大量制定法律指引和确定主管部门，强化了对非部委公共团体法人治理结构的规范，完善了外部监督体系，确立了有效的信息披露机制，最终构建了一套行之有效的问责机制。日本为应对战后官僚体制一成不变的弊端，主动发起了独立行政法人制度创新，在设立要件、组织结构、业务运行、财务会计、监督评鉴等各方面形成了较为完善的配套设施，惜乎最后未能顶住既得利益集团反对改革的压力而功亏一篑。至于美国，虽然颇为重视混合型组织的功能，然而基本采取“一事一议”的方式，不追求统一监管立法，概因其市民社会高度发达，对公共部门权力资源使用历来有深入调查批判的传统。虽然说事业单位监管立法的思路和措施必须与一国的实际结合，不能依样画葫芦，但必须强调的是，无论是在哪一个国家，“事业单位”的法人治理结构、财务约束和信息披露都是监管立法的核心内容，进而通过建立绩效评鉴机制、健全内外部监督机制，来强化运营责任，追求成本的效益最大化。

从表面看，中国事业单位改革面临的挑战与上世纪80年代初的英国较为相似，但从本质上来讲，事业单位改革是行政管理体制乃至政治体制改革的重要环节，中国面临的深层次困难与日本何尝有别。事业单位的改革，不能仅仅着眼于消极的消减人员和经费上，应把目标定位在提供高效优质的公共产品和服务上。而要最终实现公共服务效率和质量的提升，切入点必须是全面强化问责机制，通过完善法人治理结构和财务审计制度来实现成本的效益最大化，推行信息公开来制约不当行为，才能保证改革最终取得成功。